Sankcijų politika JAV Kongreso įstatymų projektuose
Ivanas Timofejevas
Kongreso vaidmuo JAV sankcijų politikoje auga mažiausiai nuo 1970-ųjų [Hufbauer et al. 2009: 135]. Prezidentas ir jo administracija turi didelę autonomiją, plačias galimybes ir išvystytą ribojamųjų priemonių taikymo mechanizmą [Timofejevas 2022b]. Tačiau didžioji dauguma sankcijų politikos krypčių atsispindi Kongreso teisėkūros veikloje. Be to, Kongresas gali aplenkti vykdomąją valdžią formuodamas sankcijų darbotvarkę, pareikšdamas apie kai kurias problemas savo rezoliucijose ar įstatymų iniciatyvose. Teisės aktų atšaukimas ar peržiūrėjimas yra daug sudėtingesnis procesas, palyginti su vykdomosios valdžios sprendimų peržiūrėjimu. Kongreso sankcijos JAV įstatymuose jas išsaugo ilgam laikui. Nors prezidentas dažnai turi galimybę taikyti įstatymų vykdymo išimtis arba taikyti įstatymus labai lanksčiai, pats sankcijų įstatymuose įsišaknijimo faktas žymiai apsunkina jų atšaukimą. Kitaip tariant, su Kongresu tenka skaitytis tiek pačių JAV vykdomajai valdžiai, tiek šalims ir asmenims, kuriems taikomos sankcijos. Tokios šalys ir asmenys teoriškai gali įtikinti JAV vykdomąją valdžią atšaukti arba sušvelninti sankcijas. Tačiau jų sėkmę gali sugriauti Kongreso pozicija.
Kongreso institucinis vaidmuo JAV sankcijų politikoje kelia daug mokslinių tyrimų klausimų. Kokie esminiai prioritetai skiriami Kongreso teisėkūros veiklai? Ar šie prioritetai sutampa su administracijos veikla? Ar sankcijų tema yra respublikonų ir demokratų sutarimo objektas, ar išskiriamos specifinės atskirų partijų temos? Ką būtent siūlo Kongresas tokiose prioritetinėse srityse kaip politika Rusijos, Kinijos, Irano atžvilgiu? Kokias sankcijas siūlo Kongresas? Koks įstatymų projektų "Išgyvenamumas" ir kokie prioritetai dažniau sulaukia įstatymų leidėjų paramos?
Atsakymai į pateiktus klausimus atskleidžiami išbandant šias hipotezes.
Pirmoji hipotezė yra ta, kad Kongresas ir administracija sankcijų politikos klausimais yra labiau sąjungininkai nei varžovai. Jų teminiai prioritetai ir požiūriai į problemas sutampa, nors Kongresas siūlo keletą naujų temų.
Antroji hipotezė numato, kad egzistuoja klausimų, kurie yra demokratų ir respublikonų sutarimo objektas, branduolys,tačiau neatmeta ypatingų partinių prioritetų. Viena vertus, Rusijos tema, pavyzdžiui, yra abiejų partijų dėmesio centre, o sankcijas Kinijai labiau skatina respublikonai. Kita vertus, demokratai savo įstatymų leidybos iniciatyvose gali labiau akcentuoti sankcijų susiejimą su žmogaus teisėmis ir tokiomis naujomis temomis kaip lytis, klimatas ar mažumų teisės. Nepaisant to, įstatymo projektų "išlikimas" yra susijęs būtent su dviejų partijų sutarimo branduoliu.
Trečioji hipotezė reiškia prasmingų sankcijų politikos prioritetų nepriklausomumą nuo siūlomų ribojamųjų priemonių. Susiformavo bendras sankcijų instrumentų rinkinys, kuris yra universalus visoms temoms. Pavyzdžiui, tikslinės sankcijos gali būti siūlomos tiek Iranui, tiek Rusijai ar Kinijai.
Hipotezių testavimas bus atliekamas analizuojant 539 įstatymų projektus dėl sankcijų, kurias Kongresas svarstė nuo 2019 m. sausio iki 2023 m. balandžio.
Stiprus ar silpnas Kongresas?
1937 m. amerikiečių teisininkas Stefanas Raisenfeldas pažymėjo, kad įgaliojimų pasiskirstymas tarp Kongreso ir prezidento išlieka viena iš "tamsių dėmių federalinės valdžios įgaliojimų žemėlapyje" [Reisenfeld 1937: 643]. Grįžęs prie savo straipsnio po 50 metų, Raisenfeldas konstatavo, kad JAV Konstitucija pati savaime yra "dinaminės įtampos" tarp įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios šaltinis [Reisenfeld 1987: 406].
XX a.pirmoje pusėje buvo pateikti gana įtikinami argumentai silpno Kongreso naudai. Jau tada buvo konstatuota, kad dviprasmiškoje teisinėje aplinkoje įgaliojimų balansas palankus vykdomajai valdžiai. 1941 m. straipsnyje Haris Džonsas nurodė keletą akivaizdžių prezidento ir jo administracijos pranašumų. Visų pirma, jų rankose sukoncentruota ekspertizė ir informacijos šaltiniai užsienio politikos klausimais. Kongresas gali turėti savo nuomonę, bet neturi panašių ekspertinių galimybių. Šį pranašumą, jo nuomone, sustiprina tai, kad administracija sąveikauja su užsienio sandorio šalimis. Jos rankose ir diplomatinis susirašinėjimas, kuris gali būti laikomas paslaptyje net nuo Kongreso tuo atveju, jei informacijos atskleidimas kelia grėsmę nacionaliniam saugumui.
Senatas gali užblokuoti tarptautinės sutarties sudarymą, tačiau pats darbas dėl Sutarties yra prezidento rankose. Beje, ignoruoti Senato irgi negalima, kas parodė Versalio sutarties blokavimą. Nepaisant to, vykdomosios valdžios instituciniai privalumai visiškai pateisina didelės autonomijos delegavimą. Tai liečia ir sankcijas. Pavyzdžiui, 1794 m. embargo įstatymas suteikė prezidentui įgaliojimus įvesti embargą savo nuožiūra. Net ideologiškai svetimos Sovietų Rusijos atžvilgiu Kongresas paliko prezidentui erdvės manevruoti priimant sprendimus dėl ekonominės pagalbos ir bendradarbiavimo. Prezidentui patartina vengti sprendimų, kurie susidurs su pasipriešinimu Kongresui, tačiau užsienio politikoje jis turi turėti manevro laisvę, neleistiną vidaus politikoje [Jones 1941: 568, 570, 572, 573-575].
1966 m. Aronas Vildavskis pasiūlė "dviejų prezidentų" koncepciją, turėdamas omenyje, kad santykiai su Kongresu tarptautiniais klausimais ir saugumu iš esmės skiriasi nuo vidaus politikos. Kaip ir Džonsas, Vildavskis pritarė vykdomosios valdžios ekspertų ir informacinio pranašumo svarbai. 1945-1965 m. Kongresas palaikė beveik visas prezidento iniciatyvas užsienio politikos srityje (Wildawski 1966). Apie vykdomosios valdžios pranašumą rašė ir Sovietų Tyrinėtojai [Gromyka 1957, Marininas 1967]. 1970 - ųjų pabaigoje realijos ėmė keistis. Vildavskio kritikai pažymėjo, kad prezidentas išlaiko lyderystę užsienio politikoje ,tačiau jis nustojo būti monolitinis [Leloup, Shull 1979]. Sustiprėjo užsienio ir vidaus politikos santykiai, karas Vietname atsidūrė visuomenės ir Kongreso dėmesio centre, atsirado nauji įstatymai, iš dalies apribojantys prezidento įgaliojimus, tokie kaip karo įgaliojimų rezoliucija (War Powers Resolution), o sankcijų politikoje — 1976 m.nepaprastųjų galių įstatymas (NEA) [1] ir 1977 m. tarptautinių nepaprastųjų ekonominių galių įstatymas (IEEPA) [2]. Kongresas aktyviau pareiškė save slaptumo, imigracijos kvotų, karinių išlaidų, pagalbos užsienio šalims klausimais ir kt. jis pradėjo vaidinti ryškesnį vaidmenį Sovietų ir Amerikos santykiuose [Jungbludas, Iljinas 2020]. Užsienio politikos ekspertizė tapo įvairesnė ir įvairesnė. Nepaisant to, tai buvo daugiau apie kongreso panaudojimą suvaržymų, o ne atsvarų [Leloup, Shull 1979: 718]. Rimta prezidento ir Kongreso trintis buvo įmanoma tik tokiais svarbiais klausimais kaip Vietnamo karas [Olson 1976: 575], nors sovietiniai autoriai parodė platesnę tokių trinties paletę [Belonogovas 1974 ,Kokošinas 1981, Ivanovas 1982].
1960-1980 m. patirtis suteikė praktinių argumentų stipraus Kongreso teorijos rėmėjams. Pavyzdžiui, 1994 m. Jamesas Lindsay iš naujo institucionalizmo pozicijų analizavo įstatymų leidybos institucijos galimybes. Tyrėjas nurodė, kad Kongresas gali paveikti ne tik įstatymų turinį, bet ir sprendimų priėmimo procedūras bei ataskaitų teikimą. Kitaip tariant, svarbu ne tik politika kaip tokia, bet ir politinis procesas. Tarp procedūrinių sprendimų-naujų vykdomosios valdžios institucijų kūrimas, vykdomosios valdžios ataskaitų įstatyminis reikalavimas užsienio politikos klausimais, atskirų grupių įtraukimas į sprendimų priėmimo procesą (pavyzdžiui, privataus sektoriaus ar paties Kongreso) ir kt.tuo pačiu metu Lindsey pripažino, kad procedūrinės naujovės negarantuoja sėkmės. Biurokratija gali suvynioti Kongreso reikalavimus arba juos vykdyti formaliai. Vykdomosios valdžios monitoringas yra sudėtingas ir brangus. Be to, užsienio politikos klausimais ne visada akivaizdu, kad Kongreso nariai duos paramą rinkėjams, o rinkėjų sėkmė jiems yra svarbiausia motyvacija. Ir vis dėlto procedūriniai sprendimai suteikia Kongresui papildomų svertų [Lindsay 1994].
Joshas Chafetsas pateikė papildomų argumentų stipraus Kongreso teorijos naudai [Chafetz 2012]. Pagal analogiją su garsiuoju Džozefo Najaus darbu jis padalino Kongreso galimybes į sąlygiškai "kietas"ir " minkštas". "Griežta" Kongreso valdžia apima galimybę daryti įtaką biudžeto asignavimams [taip pat žr.: Travkina 2002]. Tarp jų yra galimybė atlikti tyrimus ir patraukti administracijos darbuotojus atsakomybėn už nepagarbą Kongresui, jei atsisakoma bendradarbiauti. Tokie atvejai yra reti,tačiau jų galimybė egzistuoja. "Minkštajai" valdžiai priskiriamas gebėjimas formuoti darbotvarkę, viešai svarstyti net pačius jautriausius užsienio politikos aspektus, išdėstyti juos tiek politinėje, tiek etinėje plotmėje. Problema ta, kad šie įgaliojimai yra veiksmingi komplekse, o Kongresas išnaudoja savo galimybes ne visada [Chafetz 2012].
Džeimsas Skotas ir Ralfas Karteris siūlo kitokią kongreso galimybių tipologiją. Kartu su teisėkūros galimybėmis gali būti naudojami ir neteisėti, pvz., prašymai ar tyrimai. Veiksmai gali būti tiek tiesioginiai (tiesioginiai Kongreso ar jo struktūrų veiksmai), tiek netiesioginiai (veiksmai, numanomi įstatymų sukurtų atskaitomybės procedūrų). Taip pat išskiriami keturi Kongreso elgesio su administracija tipai: konkurencija (Kongreso nepriėmimas prezidento kurso klausimu), nusišalinimas (tyliai sekant prezidento veiksmų farvateryje — Disengaged Congress), Aktyvus palaikymas (Supportive Congress), atsargus atoveiksmis (pasipriešinimas prezidentui siaurame konkrečių klausimų rate — Strategic Congress). Atitinkamai, Kongresas gali parodyti savo jėgą ar silpnumą kiekviename iš šių režimų savaip. Buvo nustatyta, kad per krizę, panašią į rugsėjo 11-osios atakas, Kongresas palaiko prezidentą. Tuo pačiu metu, kai konfliktai ar administracijos nesėkmės užsitęsia, Kongresas gali jai priešintis. Taip nutiko dėl karų Afganistane ir Irake (Scott, Carter 2014). Panašias tendencijas anksčiau pastebėjo ir Rusijos mokslininkai [Sogrin 2004]. Beje, federalinės valdžios efektyvumo garantu yra būtent bendradarbiavimas, o ne dviejų valdžios šakų konkurencija [Žuravliova 2011].
Ryškus įvairių Kongreso veiksmų pavyzdys buvo sankcijos Iranui. Kongresas sukūrė visą tinklą tarpusavyje susijusių įstatymų [Hanauer 2020]. Administracijos ir Kongreso požiūris į Iraną sutapo: jis buvo laikomas strateginiu priešininku, kurio branduolinė programa turi būti užblokuota. Nepaisant to, kai kuriuose etapuose buvo ryškių nesutarimų dėl to, kaip pasiekti šį tikslą. Pavyzdžiui, B administracija. B. Obama rėmėsi daugiašale diplomatija ir branduoliniu susitarimu (bendru visapusišku veiksmų planu — JCPOA), o kongrese buvo rimta opozicija šiam požiūriui, ypač tarp respublikonų. Galiausiai B. Obama faktiškai izoliavo Kongresą nuo derybų, bet pasirodė esąs suvaržytas priemonių susitarimui pasiekti. Jis negalėjo įtvirtinti amerikiečių dalyvavimo joje kaip tarptautinės sutarties, nes Senatas nebūtų jai pritaręs. Dėl to JAV sandoris buvo neformalaus susitarimo forma. Sankcijos buvo panaikintos taikant išimčių mechanizmą, bet neišnyko iš įstatymų. Be to, Kongresas įvedė procedūrinius apribojimus prezidentui, įpareigodamas jį kas tris mėnesius pranešti apie Irano JCPOA parametrų vykdymą. Kai į valdžią atėjo respublikonų prezidentas, jis lengvai išvedė Jungtines Valstijas iš JCPOA. D. Trumpas pažeidė JT Saugumo Tarybos rezoliucijos 2231 raidę ir dvasią, kuri įtvirtino JCPOA tarptautiniu mastu, bet veikė griežtai laikydamasis JAV įstatymų [Jaffer 2019]. Be to, nuo 2021 m. demokratinė administracija vėl susidūrė su" įstatymų tinklu", kuris žymiai apribojo JCPOA atnaujinimo galimybes. Prezidentas demokratas paprasčiausiai negalės atsiskaityti Kongresui apie Irano branduolinio susitarimo vykdymą, jeigu Teheranas nepadarys esminių nuolaidų jo įgyvendinimui. Tuo tarpu Iranas atsižvelgė į ankstesnę patirtį ir abejoja administracijos garantijų stabilumu, atsižvelgdamas į Kongreso poziciją [Margoev 2021].
Kitas pavyzdys-sankcijos Rusijai dėl įtariamo kišimosi į JAV rinkimus skandalo. Įstatymas dėl kovos su Amerikos priešais sankcijomis (CAATSA) [3] kodifikavo B. Obamos vykdomuosius įsakus. Prezidentas D. Trumpas prarado galimybę juos atšaukti be Kongreso pritarimo. Be to, įstatymas apribojo prezidentą net tokiais privačiais klausimais, kaip atskirų Rusijos asmenų išbraukimas iš Sankcijų sąrašų. Apie kiekvieną išimtį jis turi atsiskaityti Kongresui. Praktikoje tai nesutrukdė administracijai, pavyzdžiui, realizuoti "Barkerio planą", pagal kurį būtų galima išvesti iš Sankcijų eilę Rusijos kompanijų. Tačiau pati procedūra apsunkina prezidento manevrą. Neseniai atliktas Patriko Vikerio tyrimas dėl administracijos ir Kongreso santykių dėl sankcijų Rusijai rodo, kad silpno ar stipraus Kongreso "teorijos" šalininkų ginčas toli gražu nėra uždarytas [Vickery 2019].
Prezidentas turi plačius įgaliojimus naudoti sankcijas užsienio politikoje. 1977 m. tarptautinių nepaprastųjų ekonominių galių įstatymas (IEEPA) apribojo prezidento įgaliojimus. Kongresas turėjo galimybę atšaukti nepaprastąją padėtį, vadinasi, ir prezidento įvestas sankcijas. Praktiškai tokių atvejų istorijoje nebuvo. Be to, nepaprastoji padėtis truko vienerius metus, nors prezidentas turėjo galimybę ją pratęsti. Yra keletas nepaprastųjų situacijų, tokių kaip Iranas, kurios egzistuoja dešimtmečius. Kitaip tariant, terminų apribojimai nustato ribas, bet netrukdo prezidentui.
Savo ruožtu Kongresas gali įvesti sankcijas įstatymais, įpareigodamas administraciją jas vykdyti.
"Įstatymų voratinklis" ir Kongreso opozicija kartais sukelia sunkumų prezidentui, kaip parodė Irano "branduolinio susitarimo"patirtis. Tuo pačiu metu praktinė patirtis rodo, kad administracija gali labai lanksčiai interpretuoti įstatymus net tais atvejais, kai ji įpareigoja atlikti tam tikrus veiksmus. Yra atvejų, kai tik formaliai vykdomi ar net ignoruojami įstatymai, taip pat pernelygияus jų įgyvendinimas.
Pavyzdžiui, D. Trumpo administracija viršijo įstatymo reikalavimus dėl dujotiekio projekto "Nord Stream-2", nustatydama griežtesnius apribojimus galimiems jo dalyviams [6]. Priešingai, dėl sankcijų Rusijos suverenios skolos atžvilgiu ji buvo atsargi ir vykdė 1991 m. cheminio ir bakteriologinio ginklo sunaikinimo įstatymą labai formaliai [7]. 2017 m. D. Trumpas pasirašė minėtą CAATSA įstatymą, o 2018 m.išleido vykdomąjį dekretą dėl jo įgyvendinimo [8]. Tuo pačiu metu administracija prieštaravo griežtesniam DASKA įstatymo projektui ir įtikino Kongresą dėl jo atleidimo iš darbo [9]. Tačiau pats Daska aptarimo faktas parodė Kongreso galią formuojant darbotvarkę. Net nepriimti įstatymų projektai gali siųsti svarbius politinius signalus tiek administracijai, tiek potencialiems sankcijų tikslams.
Dizaino studijos
Ivanas Timofejevas:
Kaip ištirti sankcijų politiką? Стратегirinio tyrimo strategija
Pagal sankcijas mes suprantame vienašališkas ribojamąsias priemones, kurias šalis iniciatorė (JAV) taiko kitoms šalims, tokių valstybių grupėms, taip pat atskiriems fiziniams ir juridiniams asmenims.tarp tokių priemonių yra finansinių sandorių apribojimai, tam tikrų prekių eksporto ir importo draudimai, vizų draudimai ir kt. [Timofejevas 2018; 2020].
Анализаirinės analizės vienetas yra įstatymo projektas (Bilis), kurį pateikia Atstovų rūmai arba JAV Kongreso Senatas [10 ]. Atrenkami tik tie bilietai, kurie numato konkrečių ribojamųjų priemonių taikymą užsienio valstybėms, organizacijoms ar asmenims.į analizę neįtraukiami įstatymų projektai, kurie numato tik vykdomosios valdžios ataskaitas apie sankcijų politiką, bet ne sankcijų kaip tokių naudojimą. Ataskaitiniai administracijos veiksmai dėl sankcijų yra atskiro tyrimo tema. Į analizę taip pat neįtraukiamos rezoliucijos, nes jos neturi teisinės galios. Rezoliucijos ir klausymų medžiagos gali būti įdomios diskurso analizei kongrese, tačiau tai taip pat yra atskiro tyrimo tema [pvz.: Kadkhodaee, Tari 2019]. Išimtys yra bendros rezoliucijos (Joint Resolutions), nes jos turi įstatymo galią.
Kai kurie biliai yra suskirstyti į keletą vienetų. Tai ypač pasakytina apie gynybos biudžetus. Tokie biliai dažnai yra daugiapakopiai. Jie turi atskirus segmentus įvairiose sankcijų politikos srityse. Jų pateikimas viename vienete iškraipo informaciją. Tačiau tokie vienetai yra daugiau išimtis nei taisyklė. Dažnai sankcijų Billy dėmesys sutelkiamas į vieną temą.
Kiekvienas analizės vienetas atskleidžiamas šiais kintamaisiais: įstatymo projekto pateikimo data; rūmai, kuriuose pateikiamas įstatymo projektas; dokumento tipas (Bilis, pataisa, bendra rezoliucija); dokumento numeris; dokumento statusas (pateiktas, priimtas vienos iš rūmų, tapo įstatymu); sankcijų tikslas (šalis ar problema); kitas tikslas (jei yra); problema, susijusi su tikslu (pvz., vamzdyno statyba, žmogaus teisių pažeidimas ir kt.); siūlomos sankcijos (turto įšaldymas, kiti finansinės sankcijos, vizų draudimai, prekybos sankcijos ir kt.); siūlomų priemonių pobūdis (teigiamas pasiūlymų panaikinti ar sušvelninti sankcijas atveju arba neigiamas sankcijų įvedimo ar didinimo atveju); rėmėjo ar rėmėjų partinė priklausomybė (tik demokratai, tik respublikonai, demokratai ir respublikonai).
Naudojama dažnių pasiskirstymo atskiruose kintamuosiuose, taip pat pasiskirstymo atskiruose klasteriuose analizė. Tarp tokių klasterių — biliai pagal atskirus tikslus (Rusija, Kinija, Iranas ir kt.); pagal problemas (Žmogaus teisės ir kt.), partiniai biliai (demokratiniai, respublikiniai, bendri). Nagrinėjami duomenys nuo 2019 m.sausio iki 2023 m. balandžio. Šio segmento pasirinkimas yra susijęs su tuo, kad jame yra įstatymų projektai, pateikti tiek prezidento Dž. Baideną ir D. Trumpo prezidentavimą. Be to, per šį laikotarpį įvyko keletas šoko įvykių, tokių kaip "covid-19" pandemija ir Rusijos ir JAV santykių pablogėjimas Rusijos ir Ukrainos konflikto fone. Techniškai įmanoma rinkti duomenis į didelį istorinį gylį. Tačiau 539 įstatymų projektų pavyzdžių pakanka pirminiams induktyviniams apibendrinimams.
Analizė
Kongreso įstatymų projektų dažninė analizė leidžia išskirti 73 teminius JAV sankcijų prioritetus. Tuo pačiu metu didelė dalis bilietų yra susijusi tik su trimis tokiais prioritetais-Kinija, Rusija ir Iranas. Pirmajam tenka 103 bilietai (19,11 proc.), antrajam — 99 bilietai (18,37 proc.), trečiajam — 55 bilietai (10,2 proc.). Kitaip tariant, su pirmuoju trejetu susijusi beveik pusė visų įstatymų projektų (47,68 proc.). Pažymėtina, kad Kinija lenkia Rusiją, net nepaisant sunkiausios krizės JAV ir Rusijos santykiuose po 2022 m. vasario 24 d.
Didelis dėmesys skiriamas žmogaus teisėms. Su jais susiję 29 įstatymų projektai (5,38 proc.), nors viduje išsiskiria savos temos: žodžio laisvė, žurnalistų teisės, seksualinių mažumų teisės ir žmogaus teisės kaip tokios. Be to, iš tikrųjų dėmesys žmogaus teisėms yra didesnis. 54 iš 539 bilietų (10,01 proc.) numato sankcijų mechanizmo panaudojimą pagal globalinį Magnickio įstatymą, kuris iš pradžių buvo nukreiptas būtent į žmogaus teisių problematiką, o taip pat į korupcijos problemą. Kitaip tariant, siūloma taikyti šį įstatymą prieš atskiros šalies piliečius ar organizacijas. Tarp tokių šalių įstatymų projektuose figūruoja Kinija, Rusija, Sirija, Turkija, Iranas, Brunėjus, Gvatemala, Vietnamas, Meksika, Irakas, tai yra žmogaus teisių problema išsiskiria tiek atskirai, tiek kaip sankcijų vienoms ar kitoms šalims komponentas.
Kita prioritetų grupė yra mažiau akcentuojama pagal įstatymų projektų skaičių, tačiau ji vis dar išsiskiria kitų temų fone. Galima paminėti 16 bilietų Turkijoje (2,96%), 16 Šiaurės Korėjoje (2,96%), 14 Kuboje (2,59%), 13 korupcijos srityje (2,41%), 13 terorizmo srityje (2,41%), 11 Saudo Arabijoje (2,04%). Dauguma bilietuose paminėtų šalių ir problemų atsispindi vykdomosios valdžios darbotvarkėje. Atskiros sankcijų programos egzistuoja ir Kinijoje, ir Rusijoje, ir Irane. Čia pat-žmogaus teisės ir viskas, kas susiję su Magnickio įstatymo ir globalaus Magnickio įstatymo įgyvendinimu. Kuba, KLDR, terorizmo ir korupcijos problema, kova su narkotikų verslu taip pat išskirtos į atskiras programas [11]. Turkijai ir Saudo Arabijai tokių programų nėra, tačiau sankcijos buvo taikomos asmenims iš šių šalių dėl žmogaus teisių (globalinis Magnickio įstatymas) [12] arba CAATSA įgyvendinimas [13]. Tik du bilietai tiesiogiai adresuojami masinio naikinimo ginklo neplatinimo problemai, tačiau ji dalyvavo kituose projektuose, susijusiuose su Rusija ir įtariamo Rusijos politiko A. Navalno apnuodijimo byla [14]. Vykdomosios valdžios lygmeniu neplatinimas - viena iš veikiančių programų,o sankcijos buvo taikomos ir Rusijai pagal anksčiau minėtą vykdomąjį D. Trumpo įsaką ir ypač aktyviai-Dž. Baideno Nr. 14024 [15]. Afganistano tema natūraliai pateko į Kongreso (devynių bilietų) ir vykdomosios valdžios (humanitarinių išimčių sankcijų režimu) akiratį. Kai kurie sutapimai pastebimi ir COVID-19 temoje. Kongreso darbotvarkėje yra septyni Bilai šia tema. Administracija įvedė vizų sankcijų užsieniečiams taikymo priemones [17], taip pat darė humanitarines išimtis, bet atskiroje programoje pandemijos temos neįvedė [18].
Yra ir keletas neatitikimų. Kai kurie iš jų yra susiję su tuo, kad Kongreso temos Populiarumas išnyko arba, priešingai, nebuvo vystomas, o vykdomosios valdžios lygmeniu ji įgyvendinama kaip atskira programa. Pavyzdžiui, pastebimai sumažėjo susidomėjimas kišimusi į rinkimus. Savarankiškai ši problema išsiskiria tik viename įstatymo projekte, o ryšium su Rusija — šešiuose. Vykdomosios valdžios lygmenyje egzistuoja atskira programa, o prezidentas taikė sankcijas Rusijai, be kita ko, minėtu dekretu Nr. 14024. Venesuelos atžvilgiu buvo tik šeši įstatymų projektai, o vykdomoji valdžia vykdo savarankišką programą šalies atžvilgiu.
Tokius neatitikimus galima paaiškinti tuo ,kad kai kuriomis temomis (Venesuela, kišimasis į rinkimus) jau egzistuoja normatyvinė-teisinė bazė, kurios įgyvendinimas vyksta rutinine tvarka.
Galima kalbėti ir apie eilę egzotiškų temų, kurios kol kas neįtrauktos į vykdomosios valdžios darbotvarkę, bet jau Debatuojamos kongrese. Pavyzdžiui, svarstomu laikotarpiu buvo aptarti keturi teisės aktų projektai dėl sankcijų, susijusių su klimato ir aplinkos žala. Be to, asmenims, susijusiems su tokia veikla, siūloma taikyti mechanizmą pagal globalinį Magnickio įstatymą. Tai gana įdomi įstatymo interpretacija, kurios administracija kol kas netaikė, taip pat sankcijos, susijusios su klimato darbotvarke. Tarp kitų temų - prekyba žmonėmis, prekyba JAV apdovanojimais, neteisėta prekyba tabaku, Šnipinėjimas, seksualinis ir lytinis smurtas. Administracija turi darbo svertų, įskaitant baudžiamąjį persekiojimą. Šiuo atveju ekonominės sankcijos gali būti tiesiog pernelyg didelės. Egzotiška tema negarantuoja įstatymo projekto sėkmės. Nė vienas iš jų per nagrinėjamą laikotarpį netapo įstatymu.
Apskritai galima kalbėti apie tai, kad Kongreso svarstoma tema daugeliu atžvilgių atsispindi vykdomosios valdžios darbe. Tačiau yra keletas niuansų, įskaitant tris teminius prioritetus — Kiniją, Rusiją ir Iraną.
Kinijos įstatymų projektus galima suskirstyti į keletą segmentų. Dauguma atsispindi vykdomosios valdžios politikoje, tačiau kai kurie į ją neįeina. Bendromis Kongreso ir administracijos temomis yra "Kinijos karinių kompanijų" — didelių civilinių įmonių, kurių galutinis vartotojas gali būti kariuomenė, problema. Siūlomi aštuoni įstatymų projektai. Tuo pačiu metu Trampo administracija įvedė jiems keletą draudimų, įgyvendindama galiojančius 1999 m.įstatymus [20]. Bidenas pataisė Trampo įsaką, bet pačios sankcijos nepanaikino. JAV finansų ministerija ir prekybos departamentas tvarko tokių bendrovių sąrašus.
Kita bendra tema-autonomija ir žmogaus teisės Honkonge. Yra septyni įstatymų projektai. Du iš jų galiausiai tapo įstatymais. JAV iždo departamentas taikė blokuojančias sankcijas Kinijos pareigūnams už numanomą dalyvavimą pažeidžiant Honkongo autonomiją. Kita tema-etninių mažumų teisės Kinijoje. Svarstomu laikotarpiu kongrese buvo svarstoma 14 įstatymų projektų šia tema, iš kurių du tapo įstatymais. Kinijos vykdomosios valdžios lygmeniu nėra atskirų programų dėl etninių mažumų, tačiau JAV finansų ministerija aktyviai taiko žmogaus teisių įstatymus [23], o prekybos ministerija įveda eksporto apribojimus Kinijos įmonėms, įtariamoms priverstiniu darbu [24].
Panašia tema galima laikyti ir Kinijos bei JAV technologinę konkurenciją. Yra 14 įstatymų projektų. Nė vienas iš jų netapo įstatymu, nors panašus įstatymas buvo priimtas anksčiau, tame tarpe ir Huawei bei ZTE kompanijose [25]. Administracija šioje srityje parodė didelį рвumą prie D. Trumpo, kuris išleido keletą vykdomųjų dekretų dėl sankcijų Kinijos technologijų bendrovėms; kai kurie iš jų buvo atšaukti arba modifikuoti Joe Bideno, nors iš darbotvarkės neišėjo [26]. Šeši įstatymų projektai susiję su Pietų Kinijos jūra ir "Indapifika". Nė vienas iš jų netapo įstatymu. Administracija dar neįveda sankcijų šiomis temomis ,nors ekspertų aplinkoje tokios diskusijos vyko [Cooper and Lorber 2016].
Dar septyni įstatymų projektai skirti santykiams su Kinija. Jie taip pat nepasiekė įstatymų. Administracija sutampa su Kongresu, kai Kinija suvokiama kaip svarbi varžovė [27], tačiau sankcijų programas veda konkrečiomis temomis, o ne visa Kinija.
19 įstatymų projektų skirti COVID-19 problemai, susijusiai su Kinija, dezinformacija ir Kinijos propaganda, taip pat atskirai Kinijos komunistų partijai. Jie dera su D. Trumpo antikiniška retorika, tačiau įstatymais, kaip ir atskiromis sankcijų programomis, netapo. Taivano klausimas atsispindi šešiuose teisės aktuose, iš kurių nė vienas nebuvo priimtas. Administracija diplomatiniame takelyje dirbo su Taivano klausimu, tačiau sankcijų politikoje jis aiškiai neišsiskiria. Ryšium su Kinija išskiriamos ir kelios temos, atsispindinčios įstatymų projektuose, bet marginalios administracijai. Kalbama apie tris įstatymų projektus dėl sankcijų už priverstinius abortus ir žmogaus organų surinkimą Kinijoje.
Kalbant apie Rusiją, didelė dalis įstatymų projektų patenka į Ukrainos konfliktą ir Rusijos ir Ukrainos santykius. 2022 metų vasario 24 dieną Senate ir Atstovų rūmuose buvo pasiūlyti mažiausiai 35 įstatymų projektai, kurie buvo sutelkti į paramą Ukrainai ir pasipriešinimą Rusijai. Du iš jų tapo įstatymais. Kalbama apie normalių prekybinių santykių su Maskva nutraukimą ir energijos išteklių importo iš Rusijos sustabdymą. Tiesiogiai su savo ir naujais sankcijų paketais susiję dar keli bilietai. Trys įstatymų projektai numato įtraukti PKK" Vagner " į užsienio teroristinių organizacijų sąrašą, trys — pasipriešinimą Donecko ir Luhansko liaudies respublikoms, du įstatymo projektai susiję su sankcijomis Rusijos aukso pirkėjams (vienas iš jų tapo įstatymu), vienas — Rusijos naftos pirkėjams, trys — sandorių su Rusija dalyviams kriptovaliuta. Beje, dar prieš savo tematiką Ukrainos tema buvo plačiai pristatyta įstatymų projektuose. Devyni įstatymų projektai vienaip ar kitaip buvo susiję su situacija Donbase. Netiesiogiai susijusiomis su Ukrainos krize galima laikyti iniciatyvas dėl Rusijos dujotiekių projektų. Dar anksčiau buvo pateikti 22 įstatymo projektai dėl dujotiekio projekto "Nord Stream-2", iš kurių du tapo įstatymais. Tarp kitų temų-žmogaus teisės, kišimasis į rinkimus, kova su korupcija Rusijoje. Tačiau, pradėję savo veiklą, jie pasitraukė į antrą planą.
Apskritai administracijos veiksmai Rusijos atžvilgiu gerokai viršija priimtus įstatymus ir atitinka daugelį pateiktų įstatymų projektų nuostatų. Administracija aktyviai taiko eksporto kontrolės priemones prieš Rusiją, blokuodama finansines sankcijas, sektorines sankcijas ir kitas ribojamąsias priemones [Timofejevas 2022a]. Tačiau kai kurie Kongreso įstatymų projektai neatsispindi vykdomosios valdžios veiksmuose. Pavyzdžiui, pastaroji kol kas vengia įtraukti Rusiją į terorizmą remiančių šalių sąrašą.
Kongreso narių susidomėjimas Iranu yra gerokai mažesnis, palyginti su Kinija ir Rusija. Įstatymų projektai turi savo specifiką. Iš 55 bilietų 12 numato prezidento įgaliojimų apribojimą grįžti prie "Irano branduolinio susitarimo". Beveik visi jie buvo įtraukti respublikonų, kurie nuosekliai prieštaravo susitarimui. Respublikonai pateikė įstatymų projektus dėl sankcijų sugriežtinimo tokiomis temomis kaip ginkluotės tiekimas į Iraną, rinkimai ir žmogaus teisės šioje šalyje, Irano buvimas Afganistane. Respublikonus neramino ir ES bandymas sukurti nepriklausomą mokėjimo mechanizmą humanitarinėms transakcijoms su Iranu vykdyti (INSTEX). Penkiuose įstatymų projektuose jie reikalavo panaikinti likusias Irano sankcijų išimtis.
Nė vienas iš Bilių netapo įstatymu. Trys įstatymų projektai, priešingai, numato sankcijų Iranui sušvelninimą: vienas iš jų skirtas humanitarinėms išimtims ryšium su COVID-19, o kiti du-grįžimui prie branduolinio susitarimo. Jie buvo įvesti demokratų ir taip pat netapo įstatymais. Tačiau demokratai ir respublikonai Irano klausimu taip pat turi panašių temų. Tarp jų-Irano nepilotuojamų aparatų gamyba, Irako destabilizavimas, Irano revoliucijos gvardijos veiksmai. Iš 55 bilietų įstatymu tapo tik konsoliduotas 2019 metų biudžeto įstatymas, kuriame, be kitų punktų, buvo skiriamos lėšos priverstinių priemonių stiprinimui, vykdant sankcijų Iranui režimą. Radikaliai šis įstatymas sankcijų politikos nepakeitė.
Apskritai Irane yra dviprasmiškas vaizdas. Viena vertus, Irano atgrasymas - tarp prioritetų ir administracijos [28] bei Kongreso. Kita vertus, nesutarimai konkrečiais klausimais yra stipresni, palyginti su Kinija ir Rusija, ypač dėl "Irano branduolinio susitarimo". Irano atvejis taip pat rodo partijų skirtumų svarbą. Iš 55 įstatymų projektų 39 pateikė respublikonai. Tik šeši iš jų yra demokratai. Bendrų įstatymų projektų, kuriuos rėmė ir demokratai, ir respublikonai, buvo 10.
Respublikonų dominavimas matomas ir kinų atveju. Iš 103 bilietų jų autorystei priklauso 71. Demokratai pasiūlė tik penkis įstatymo projektus, tarp kurių rėmėjų buvo abiejų partijų atstovai, yra 27. Toks paskirstymas yra natūralus, atsižvelgiant į tai, kad Kinijos atgrasymas buvo pagrindinis respublikonų D. Trumpo komandos prioritetas ir palaikė partiją. Rusijos atveju vaizdas yra labiau subalansuotas. Iš 99 bilietų respublikonai pasiūlė 41, o demokratai-17. 41 bilietą iškėlė abiejų partijų atstovai, tai yra, Rusijoje matomas poslinkis tarppartinio konsensuso link.
Partijų disbalansas pastebimas kai kuriais kitais atvejais. Pavyzdžiui, visus 9 Afganistano įstatymų projektus parengė tik respublikonai. Klimatas ir ekologija-išskirtinai demokratų problema. Pagal seksualinių mažumų teises nėra nė vieno respublikinio bilieto — jie arba demokratiniai, arba bendri. Septyni iš 10 priklauso demokratams arba demokratams kartu su nepriklausomais, o trys siūlomi demokratų, tačiau tarp rėmėjų yra ir respublikonų. Sankcijas Saudo Arabijai daugiausia siūlo demokratai. Iš 11 projektų nė vieno nėra pasiūlęs tik respublikonas. Penki iš jų-demokratai. Dar penki-demokratai, dalyvaujant respublikonams, ir tik vienas — respublikonas, dalyvaujant demokratams. Kovos su terorizmu temoje yra didelė dalis respublikinių bilietų — šeši iš 13. Kiti septyni-bendri ir nė vieno demokratinio.
Tuo tarpu kitų temų tokių neatitikimų nėra. Iš 13 bilietų korupcijos tema 12 yra bendri ir tik vienas priklauso rėmėjui demokratui. Iš 16 bilietų Turkijoje tarppartinės partijos yra 14 ir tik vienas respublikonas ir vienas demokratas. Dėl Venesuelos keturi bendri projektai ir du priklauso respublikonams.
Kalbant apie Kubą, čia iš 14 bilietų yra trys demokratiniai ir keturi respublikiniai. Prie jų prisidėjo ir respublikonai, ir demokratai. Įdomu ir tai, kad devyni iš 11 projektų numato susilpninimą, o ne sankcijų įvedimą. Nors tokie pasiūlymai apskritai yra reti. Iš 539 įstatymų projektų tik 18 numato sankcijų panaikinimą arba sušvelninimą. Nėra nė vieno bilieto, siūlančio atšaukti ar sušvelninti sankcijas Kinijai ir Rusijai.
Apskritai respublikonai yra aktyvesni naujiems sankcijų įstatymo projektams. Iš 539 įstatymų projektų 229 priklauso respublikonams (įskaitant du bilietus kartu su nepriklausomais) ir 87 demokratams (įskaitant aštuonis kartu su nepriklausomais). Likę 223 įstatymų projektai yra bendros respublikonų ir demokratų bei nepriklausomų iniciatyvos.
Duomenys rodo santykinai mažą įstatymų projektų "išgyvenamumą". Iš 539 bilietų įstatymais tapo tik 20 (3,71 proc.). Dar 47 (8,71 proc.) praėjo bent vienas Kongreso rūmai. Iš dalies arba visiškai pritaria tik 12,42 proc. įstatymų projektų. Tačiau šiuos skaičius reikia vertinti atsargiai. Pavyzdžiui, 22 bilietai "Nord Stream — 2" siūlė maždaug vienodas priemones ir skyrėsi tik nedidelėmis detalėmis.
Tai, kad jie galiausiai tapo dviem įstatymais, rodo, kad tema buvo sėkminga. Tą patį galima pasakyti ir apie etninių mažumų teises Kinijoje. 14 įstatymų projektų galiausiai susiliejo į du. Be to, yra keletas temų, dėl kurių daugelis teisės aktų projektų nesuteikė jokių teisinių rezultatų. Nebuvo priimtas nė vienas iš devynių Afganistano įstatymų projektų, nei vienas iš septynių pagal COVID-19, nei vienas iš 10 seksualinių mažumų teisių.
Beveik visus priimtus įstatymų projektus parengė ir respublikonai, ir demokratai. Iš 20 tokių įstatymų tik vienas pasiūlytas išimtinai respublikono ir tik du išimtinai demokrato. Kaip rodo patirtis svarstant sankcijas dėl "Nord Stream — 2", tokių temų patekimui į praeinantį (sėkmingą) įstatymo projektą gali būti daugybė panašių įstatymų projektų, kuriuos parengė demokratai ir respublikonai atskirai arba kartu.
Panašus vaizdas matomas su įstatymų projektais, kurie vyko vienoje iš rūmų. 37 iš 47 kartu atstovavo demokratai ir respublikonai. Kitais atvejais kalbama ir apie daugiapakopius įstatymus, panašius į gynybos biudžeto įstatymą arba įvairių biudžetinių sričių asignavimo įstatymus. Tačiau išimčių vis dar yra. Pavyzdžiui, demokratai bandė užblokuoti D. Trumpo sprendimą dėl Rusijos bendrovių pasitraukimo iš Sankcijų pagal "Barkerio planą". Projektas praėjo Atstovų Rūmus, bet buvo užblokuotas Senate. Toks pat likimas ištiko ir demokratinį Bilį dėl disidentų apsaugos Saudo Arabijoje. Respublikonai savo ruožtu per Senatą surengė įstatymo projektą dėl saugumo stiprinimo Artimuosiuose Rytuose 2019 m., tačiau jis nebuvo perduotas Atstovų rūmams. Pataisų projektą dėl kompensacijos asmenims, teikiantiems informaciją apie sankcijų apėjimą, palaikė Atstovų Rūmai, bet nepraėjo Senatas.
Sankcijų priemonių paskirstymas, atsispindintis Kongreso įstatymų projektuose, pasisako už jų universalumą. 225 atvejais turto blokavimas laikomas viena iš priemonių. Kita populiari priemonė-vizų apribojimai. Kaip savarankiška priemonė jie yra numatyti 25 įstatymų projektuose, tačiau kartu su kitomis priemonėmis naudojami dar 212 įstatymų projektuose. Tiesą sakant, blokuojančių ir vizų sankcijų skaičius gali būti laikomas didesniu. 51 iš jų siūloma taikyti sankcijas pagal globalinį Magnickio įstatymą. Pastarasis reiškia turto įšaldymą ir vizų apribojimus. Tas pats pasakytina ir apie įstatymų projektus, kurie įpareigoja ar suteikia įgaliojimus prezidentui naudoti ieepa sankcijas (41 atvejis).
Darbotvarkėje lieka įvairios prekybos sankcijos, t.y. draudimai tam tikrų prekių tiekimui ar pirkimui. Tarp įvairių priemonių jie paminėti 59 biliais. Taip pat yra konkrečių priemonių, taikomų tam tikrais atvejais. Tarp jų, pavyzdžiui, siūlymai apriboti gynybinį eksportą į Saudo Arabiją, užblokuotų Rusijos asmenų turto konfiskavimas arba draudimas Turkijai dalyvauti naikintuvo F-35 gamybos ir eksploatavimo programoje.
* * *
Atlikta analizė rodo, kad sankcijų politikos srityje teminiai Kongreso ir vykdomosios valdžios prioritetai daugeliu atžvilgių sutampa. Įstatymų leidėjai į darbotvarkę įtraukia naujas, kartais egzotiškas temas. Tačiau prioritetų pagrindas yra bendras abiem valdžios šakoms. Tuo pačiu metu tokiame branduolyje išskiriamos jo savybės. Jeigu sankcijų Kinijai ar Rusijai klausimu įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios prioritetai gali būti laikomi sutampančiais, tai Irano kryptimi pastebima rimtesnė Kongreso opozicija ir bandymai apriboti prezidento įgaliojimus kai kuriais klausimais. Nagrinėjamu laikotarpiu tokie bandymai nebuvo sėkmingi, nors praeityje Kongresas sugebėjo sukurti "įstatymų tinklą", kuris apribojo prezidento manevrą santykiuose su Iranu, įskaitant sankcijų sušvelninimą ar atšaukimą. Stipraus Kongreso teorijos šalininkai savo argumentus grindžia ryškiais dviejų valdžios šakų požiūrių skirtumais arba atviru įstatymų leidėjų pasipriešinimu prezidentui. Analizė rodo, kad tokie atvejai yra išimtis. Tai taip pat nereiškia Kongreso silpnumo. Greičiau kalbama apie bendradarbiavimą su administracija sankcijų klausimais kaip apie normalų ir rutininį procesą ir apie konkurenciją kaip apie išskirtinius atvejus-fluktuacijas.
Duomenys rodo, kad yra partijų neatitikimų kai kuriais klausimais, taip pat temų, kurias skatina atskiros partijos, buvimas. Respublikonai paskelbė apie save kaip antikiniškų sankcijų lokomotyvą, nesutaikomus "Irano branduolinio susitarimo" atkūrimo priešininkus, sankcijų Afganistanui šalininkus ir kt.demokratai Propaguoja sankcijų politiką naujose srityse, tokiose kaip klimatas, Ekologija, mažumų teisės. Vis dėlto didelė dalis įstatymų projektų rengiama dalyvaujant abiejų partijų atstovams. Dauguma jų tampa įstatymais. Kitaip nei Kinija, Rusija turi didesnį respublikonų ir demokratų konsensusą. Bent jau bendrų projektų dėl antirusiškų sankcijų yra daugiau.
Sankcijų priemonės yra labai universalios. Aktyvų blokavimas, vizų sankcijos, prekybos apribojimai — tipinės Kongreso siūlomos priemonės. Kai kuriuose teisės aktuose siūlomos specialios ribojamosios priemonės atskiroms šalims, pavyzdžiui, dalyvavimas bendrose gynybos programose. Tačiau visuotiniai įrankiai akivaizdžiai dominuoja. Turto blokavimas ir vizų apribojimai išskiriami tarp kitų priemonių. Apskritai tai atitinka pasaulinę "tikslinių" ar "protingų" sankcijų plitimo tendenciją. Tuo pačiu metu prekybos apribojimai, plačiai taikomi XX amžiuje, išlieka sankcijų Arsenalo dalimi.
Tyrimas rodo, kad Kongresui būdinga plati nuomonių paletė tiek temų ir prioritetų skaičiumi, tiek atskiromis detalėmis šių temų viduje. Nėra abejonių, kad Rusija išliks tarp pagrindinių sankcijų politikos tikslų. Tolesnis duomenų apie Kongreso politiką sankcijų srityje rinkimas išlieka aktualus tiek moksliniu, tiek taikomuoju požiūriu.